國內的三大石油巨頭已經完全控制了資源的開采和進口渠道，在煉油環節也處于壟斷地位，也就是說，在成品油的上游生產環節，已經是完全的壟斷了。在零售環節，目前中石化和中石油占據了大部分市場，而民營企業由于無法取得穩定的油源，每當出現油荒的時候，就會處于極端不利的情境中。
一旦兩集團不向民營加油站供油，民營加油站無油可供，只能倒閉或被兩巨頭收購。兩大石油巨頭可以借此來打壓民營企業。民營企業加油站不斷被蠶食，成品油市場將會更加處于不利于消費者的局面。來自中國商業聯合會石油流通委員會的消息，在2006年底，中國民營石油批發企業663家，民營加油站45064座，但到2008年，中國民營石油批發企業關門、倒閉了2/3，加油站關門、倒閉1/3。而今，存活的民營石油企業屈指可數。
誰壟斷了中國油氣資源？
——專訪天則所項目研究員錢璞
在中國，根據法律只有獲得中央政府頒發特許勘探許可證或開采許可證的企業，才能成為專營石油天然氣的勘探開采商。目前，只有中石化集團、中石油集團、中海油等少數國有公司享有這種開采特權。根據國家統計年鑒，2010年石油和天然氣開采行業國有資產比重高達96。61%，工業產值比重94。70%。只是在煉油和成品油銷售環節存在一定數量的民營企業。
行政性壁壘使石油市場形成寡頭壟斷成為必然，其壟斷地位是石油企業憑借行政部門賦予的特殊權力獲得的。三大國有石油公司“劃地域而治”的做法以及對外合作專營的做法使得其他資本很難進入。即使是其他一些大型中央企業，例如想進入石油領域的中化集團，也沒有通過進入采油環節的相關審批，高壁壘導致石油開采領域非常高的市場集中度。
研究中國的行政性壟斷問題，石油行業是非常典型的案例之一。為此，本刊特別專訪了天則所項目研究員錢璞，就中國石油行業行政性壟斷的現狀、成因和未來的改革路徑進行了深入透徹的分析和探討。
記者：天則所7月2日發布的《中國行政性壟斷的原因、行為與破除》報告中稱，國內石油產業的行政壟斷特性非常強，是行政部門通過相關政策賦予了三家寡頭壟斷公司——中石油、中海油和中石化以絕對的壟斷地位。是怎樣得出這樣一個結論的？行政性壟斷的作用體現在哪里？
錢璞：石油產業的行政性壟斷主要體現在六個方面。其實早在1999年《關于清理整頓小煉油廠和規范原油成品油流通秩序的意見》（國辦發（1999）38號，以下簡稱“38號文件”）頒布后，其中對石油產業的規定，就能體現石油產業在一個完整產業鏈上的壟斷。
首先是對上游開采環節的行政性壟斷。這個環節，最明顯的一點就是通過相關政策授予三大石油公司專營權。民營企業進入石油上游產業，必須采取與中石油等合作的方式，開采被其評價為沒有價值的低產油區塊，全部投資風險由民營企業承擔。并且，必須將開采出石油的20%無償交給中石油，其余石油要按中石油定價全部賣給中石油。
在專營權之外，還有嚴格的進入審批制，在油、氣項目的開發上，對新進入者實行嚴格的核準審批機制的同時，給予在位企業明顯的政策傾斜。同時對國有資本給予極大的支持。國資委曾明確表示，國有經濟要對關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域保持絕對控制力，包括軍工、電網電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運等七大行業。其對于軍工、石油和天然氣等重要資源開發及電網、電信等基礎設施領域的中央企業，國有資本應保持獨資或絕對控股。
其次，在中游煉化環節，“38號文件”
賦予了中石化、中石油通過“劃轉、聯營、參股、收購等方式”整合地方煉廠的權力。2005年發布的《煉油工業中長期發展專項規劃》《乙烯工業中長期發展專項規劃》兩項規劃中，提出煉油工業實行準入制度；對煉油廠的規模進行了限定，要求新建煉油廠必須大于800萬噸；對區域布局進行了限定，一般是缺油的地方建。一方面提高行業進入門檻；另一方面壓縮民營企業進入的空間。
第三，在下游成品油批發環節，“38號文件”規定“國內各煉油廠生產的成品油要全部交由石油集團、石化集團的批發企業經營，其他企業、單位不得批發經營，各煉油廠一律不得自銷。對違規銷售成品油的煉油廠，要停止其原油供應”。
這一政策遏制了民營石油企業命脈。地方政府大力進行了清理整頓，取消了中石油、中石化以外的許多企業的經營資格，其中不少被兩大集團收購、兼并或者直接劃轉。在2001年發布的《關于進一步清理整頓和規范成品油市場秩序的意見》中進一步強化了中石油和中石化的壟斷權。在進入環節“嚴格控制新建加油站，規范新建加油站審批程序。自本意見下發之日起，各地區新建的加油站，統一由石油集團、石化集團全資或控股建設”；在批發環節“成品油由石油集團、石化集團集中批發。全國成品油批發企業布局規劃由兩大集團制訂，報國家經貿委審批。自本意見下發之日起，新設成品油批發企業，一律由石油集團、石化集團報國家經貿委審批。”
第四，行政性壟斷力量也擴展到了運輸環節和其他產品領域。鐵道部2003年的《鐵運函150號令》明確規定，沒有兩大集團同意蓋章，各鐵路局不準受理成品油運輸業務。這迫使地方和民營煉油廠采用公路運輸，成本比鐵路高幾倍。國家發改委2004年出臺的230號文件《車用乙醇汽油擴大試點方案》和《車用乙醇汽油擴大試點工作實施細則》（230號文件）提出，“車用乙醇汽油只能由中石油和中石化兩大公司負責生產供應。”
第五，在進口原油環節進行行政性壟斷。雖然民營油企已獲得“原油非國營進口資質”和“非國營貿易進口配額”，但實際上中石油、中石化系統外的企業若進口原油，必須持有兩大集團出具的“排產”（安排生產）證明，海關才放行，鐵路部門才安排運輸計劃。此外，進口原油后還需要返銷給兩大集團，銷售由其統一安排。工商聯石油商會的調研發現，非國營貿易進口的配額并不是都由民營油企分享，目前擁有原油非國營貿易進口資格的22家企業中，國營背景的占半數以上。此外，非國營貿易進口原油只能用于中石油、中石化兩大集團的煉廠加工，不得供應給地方煉廠或流通。這也是非國營貿易原油進口管理的核心和關鍵。
最后一點是在儲備環節的行政性壟斷。在2003年啟動的國家戰略石油儲備基地建設中，占國內石油零售半壁江山的民營企業，因“對其監管存在很大難度”被擋在門外。
可見，在石油產業的生產、加工和銷售甚至進口等環節，雖然某些鏈條存在自然壟斷屬性，然而通過設定壟斷權排斥民營企業競爭的做法是顯而易見的行政壟斷。
記者：那么石油行業的這種無處不在的行政性壟斷是怎樣形成的？
錢璞：形成的原因有很多。首先一點就是計劃經濟的慣性，政企分離還是不夠徹底。尤其在原有部門撤消、合并以及新興部門設立的過程中，行政部門職權的重新界定，行政部門間、政企間的權限分工不清為行政權力的濫用造成了可乘之機。石油產業管理部門歷經了7次變化，2001～2003年宏觀管理機構還曾一度缺失。此外1988年9月，政府撤銷石油工業部，將其整體改制為中國石油天然氣總公司，人員和部分行業管理權限直接平移到企業，使得企業和主管機構之間存在著密切的關聯。同時在中石油成立之時，《國務院辦公廳轉發能源部關于組建中國石油天然氣總公司報告的通知》中就將原石油工業部的部分政府職能轉移給了中石油。
其次是觀念上的誤導。計劃經濟時期，石油等被認為是關系到國民經濟命脈的物資，直接由政府統一分配。改革開放后，雖然中國經濟總體繼續保持著產業放開的趨勢，但隨著國有經濟向“關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域”收縮，國有企業加強了資源性領域的控制與擴張。在“政府比市場更能保證國計民生”的觀念指導下，國計民生也就被一些人用來作為國有企業代表政府實施壟斷經營的借口。
第三是中央財政最大化需求。1978年之后，我國石油行業效率低下的狀況顯現出來，石油產量不斷下降、企業虧損嚴重，為此國家對石油行業在一定程度上放松了管制。主要體現在價格雙軌制和進入上的放松。1990年代之后，民營和私有企業相繼進入。2000年前后許多實業資本開始進入油氣領域。當時，新疆、黑龍江、吉林、陜西等地都出現過這種處于“灰色地帶”的非國有性質投資者。但是2000年以來，全球礦產資源品價格進入新的上漲周期，隨著資源租的增加，由各級政府機構介入以及礦產部門、央企、地方國企和私人投資者之間等多角色參與的博弈愈演愈烈。
上世紀80年代初，我國的原油產量首次突破了1億噸，當時這1億噸原油歸屬3個部門、20個省市自治區分頭管理，各取所需。1983年中央決定在原有撫順石化、金陵石化的基礎上進行整合，組建中國石化（600028，股吧）總公司。并將石油部、化工部和紡織部三個部門分管的39家企業統一劃給中石化總公司。其中一個重要的原因就是財政收入。按當時石油部規劃小組測算，若利用好這1億噸油，國家財政收入可增加115億元，相當于整個財政收入的1/10。
我國石油行業每年的利潤高達2000多億元，實際上在其他由政府控制石油產業的國家，一個共同的原因就是基于中央可獲得豐厚的財政收入。據統計90年代末同樣是開采1噸原油，由地方開采，地方可以收取11種稅費，總計465元，而央企開采稅費只有6種，地方收入不足百元。事實上，利益沖突中最根本的問題是地方與中央的利益矛盾，因此在石油部門強化行政性壟斷的起始階段，實際是獲得了中央政府一定的支持。
還有一點不得不說，就是國內政府官員和企業高管之間相互流動，結成利益同盟，對比于國外的“院外活動”，我們在本質上是一種“院內活動”。公司高級管理人員和商業利益集團游說者進入政府并擔任要職，在政策制訂和實施的過程中，這就可能為他們曾經代表的團體謀取特別的好處。政府官員進入私人部門的，也可以利用自己與政府的聯系來為現在所代表的團體謀取特別的利益。
記者：在石油行業中，行政部門的哪些行為可以被認定是“行政性壟斷行為”？請您給我們舉一些具體的例子來說明一下。
錢璞：作用最明顯的就是通過部門規章擴大自己的權力。根據我國立法慣例，全國人大、地方人大倚重行政主管機關起草法案，正式法律又常常需要大量行政法規加以具體化。在法律缺位的情況下，對行業的管理往往依靠部門的規章，在這過程中，一些部門用各種形式把自身利益暗含進去，借助法規、規章、政策文件等形式把自己部門的權力擴大化。石油石化行業中諸多文件，例如“38號文”、“72號文”等，都僅是部門的意見、通知等非正式法規，因為能得到行政部門的執行，所以企業可以借助這些文件在生產、流通等領域獲取壟斷權。
還有就是政府又通過財政補貼、稅收優惠、行政授權等方式進一步強化其壟斷地位。比如2007年國家發改委決定“從2007年4月1日起，中央財政對進口原油加工形成的虧損給予適當補助，補助資金按月預撥和清算。二季度安排的進口成品油實行增值稅全額先征后返政策”。但是該項規定僅適用于兩大集團，廣大地方煉油企業并沒有享受到財政補貼，瀕臨破產，不得不“轉包”兩大集團的部分加工任務，而兩大集團從中牟利。
2007～2009年中石油獲得政府補貼192。08億，稅費返還175。29億。中石化從2005-2008年共獲得政府補助高達726。53億，占集團總的凈利潤的30。45％。2009年在國內油價明顯高于世界原油價格水平時，中國石油仍然獲得了10。97億的補貼和22。12億稅費返還。補貼理由是“中國政府為保障原油、成品油市場供應而給予本集團的財政扶持補貼。”
與之相對照，十幾年來民營地方煉廠沒有享受煉油補貼，也沒有配套的下游銷售體系。金融危機爆發以后，政府的政策和資金大幅度向國有大型壟斷企業傾斜。國有壟斷巨頭油企也在這一浪潮中大獲其益，壟斷實力大大加強，而民營油企的市場地位被進一步削弱。中央政府通過龐大的財政補貼進一步強化了壟斷油企在市場中特有的地位。
記者：就像您提到的，行政部門賦予的三大國企壟斷地位的行為，對民營企業來說，是巨大的不公和擠壓。那么據天則收集的數據和分析來看，國內石油行業的民營企業現狀和未來發展如何？
錢璞：首先，國內的三大石油巨頭已經完全控制了資源的開采和進口渠道，在煉油環節也處于壟斷地位，也就是說，在成品油的上游生產環節，已經是完全的壟斷了。在零售環節，目前中石化和中石油占據了大部分市場，而民營企業由于無法取得穩定的油源，每當出現油荒的時候，就會處于極端不利的情境中。
一旦兩集團不向民營加油站供油，民營加油站無油可供，只能倒閉或被兩巨頭收購。兩大石油巨頭可以借此來打壓民營企業。民營企業加油站不斷被蠶食，成品油市場將會更加處于不利于消費者的局面。來自中國商業聯合會石油流通委員會的消息，在2006年底，中國民營石油批發企業663家，民營加油站45064座，但到2008年，中國民營石油批發企業關門、倒閉了2/3，加油站關門、倒閉1/3。
同時，煉油環節的虧損一直是石油企業向國家申請補貼的理由。但這一領域也未向其他資本完全放開，主要原因在于國有石油企業可通過這一環節的壟斷侵占民營資本利潤，擠壓民營煉油企業和民營加油站的獲利空間。
根據《證券市場周刊》數據，2011年中石油自采原油1。2億噸，它將一半自采原油對外直接銷售，銷售量為0。62億噸，內部銷售量為0。58億噸，外部采購為0。76億噸。中石油將自采原油對外高價銷售，同時高價由外部采購原油。
這樣做的結果是，對外銷售的價格比較高，給企業帶來較高的利潤；外采的原油價格也比較高，給外界造成一種煉油成本很高的表象，可以通過這樣的手法要求國家對煉油板塊進行補貼。根據1998年原國家計委《原油成品油價格改革方案》及2009年國家發改委《石油價格管理辦法（試行）》規定，兩個集團內部油田與煉廠之間購銷的原油價格由集團公司自主制定。而自其他石油集團或進口原油按照國際原油市場價格定。
中石油直接對外銷售原油，無疑會大幅增加生產與勘探板塊的利潤，而如果直接出售于內部，究竟以何定價外界很難知曉，這就為其從煉油板塊向勘探生產板塊轉移利潤創造了機會。
中石油、中石化將原油銷售給煉油企業，如果是石油石化系統內的煉油企業，一方面可通過縱向一體化的經營模式，將上下游獲得的利潤對煉油環節進行交叉補貼；另一方面又可以獲得政府的財政補貼。而民營煉油企業由于獲得原油的渠道受限，市場占有率較低，和中石油、中石化討價還價的能力很弱，因此只能被動接受原油價格，生產出成品油后要全部交由石油集團、石化集團的批發企業經營，上下游的利潤空間都受到擠壓。
第三是憑借資源優勢將壟斷勢力向下游延伸。中石油2004年以中石油管道局業務主導，組成管道燃氣投資有限公司，開始進入城市燃氣行業。2008年，中石油組建了昆侖燃氣有限公司，利用天然氣上游資源優勢，不斷加大整合規模，形成了上中下游全產業鏈的運營模式。
昆侖燃氣公司通過擴充其城市管道業務，對中石油在建和即將投產的管線，實現與管線建設同步開展規劃和開發市場，在管線通氣之時掌握若干城市的燃氣經營權。同時憑借上游資源壟斷優勢，實施“以資源換市場”戰略，通過與一些地方政府簽訂排他性的專營協議，對新興的非國有燃氣企業發展空間造成嚴重擠壓和排擠。
舉個例子，2007年西氣東輸二線工程開工時，中石油與沿線的數個省份達成戰略合作協議，其內容主要是為西氣東輸二線的資源尋找最終市場。2008年初，隨著西氣東輸二線工程全面開工，中石油開始利用其掌握的天然氣資源優勢大舉向城市燃氣市場進軍。1月，中石油下屬華油集團與石家莊市政府簽署了《合作開展城市燃氣業務框架協議》，而此前，石家莊這塊市場屬于國內最大的民營燃氣公司——新奧燃氣。隨后，中石油還和江蘇、云南、湖南、甘肅等省都簽訂了類似協議。中石油上下游一體化對下游燃氣企業形成巨大成本及氣源供應壓力，下游企業的談判地位被削弱，限制了企業的發展和生存空間。隨著中石油加緊對下游的控制，對于燃氣企業來說，考慮氣源穩定供應的需要，出路只能是繼續通過置換資源的方式讓出部分市場，或者采取與中石油合作的方式生存。這樣發展的結果是市場將形成實質上非常少數幾家控制的寡頭壟斷格局。
在這樣懸殊的力量對比之下，壟斷石油國企運用其行政能量與民資爭奪有利的加油站位置、甚至是以行政手段關停競爭對手的情況也并不罕見。
記者：除了對民營企業的巨大影響外，石油行業的這種行政性壟斷局面是否對中國經濟和社會分配等方面也有影響？
錢璞：當然，行政性壟斷對中國社會的危害性更大，主要是造成了嚴重的福利損失和分配扭曲。
根據Cowling和Mueller計算壟斷福利損失的公式DWL=π/2，以及《中國統計年鑒》中石油和天然氣開采業以及石油加工、煉焦業的利潤數據，我們得出2001-2010年石油產業壟斷造成的社會福利凈損失上限約為8776。2億元。
同時，還有被低估的成本問題。首先是地租問題，根據中國城市地價動態監測系統的工業用地價格（105個監測城市），按3%來計算中石油公司應繳納的地租，2001-2010年，中石油公司共少繳納土地租金1638。1億元。應該強調，這是一個低估的數據，因為中石油公司還有大量土地是商業性用地，其價格或租金要大大高于工業用地。
其次是資源租的缺失。我國《中外合作開采陸上石油資源繳納礦區使用費暫行規定》中，礦區使用費的比例最高是12。5%。其他國家的礦區使用費一般也都在10%以上。因此我們計算應繳納的資源租金時，石油價格在40美元以下按價格的10%計算應繳納的資源租，在價格超過40美元以上區間按我國石油特別收益金的標準計算資源租。扣除已繳納的資源租金，2001～2010年石油企業少繳納的租金約2881。3億元。
第三是福利損失，石油行政性壟斷造成的福利損失包括：壟斷凈福利損失、被低估的成本，以及壟斷利潤。被低估的成本和壟斷利潤從其支出途徑上看，其上限最終都成了非生產性耗散，從機會成本來看這部分也是福利損失。因此我們測算出2001-2010年中國石油產業社會福利損失為30848億元，占石油產業利潤的120。55%。
記者：這幾年由于貧富差距的不斷拉大，三大石油壟斷企業的高福利、高工資問題同樣也備受公眾詬病，天則所是否對此也進行了研究和測算？
錢璞：對于這點，我只需要用一系列數字就能說明問題。
據2011年7月《財富》發布的資料顯示，在全球最大500家公司排名中，中石化銷售額為2034。22億美元，員工估計已逾64萬人。皇家殼牌石油的銷售額為3781。52億美元，其全球員工僅不到10萬人。根據人均銷售額比較，埃克森美孚分別為中石化和中石油的9倍和27倍；人均利潤上，埃克森美孚分別為中石化和中石油的17倍和24倍。
在收入水平上，我國石油產業員工的收入遠高于社會平均水平。2010年中海油的人均薪酬約34萬元，是社會平均水平的10倍左右。根據埃克森美孚公司的年報，2010年公司人均成本為14。16萬美元，同年美國人均收入約為5萬美元，美孚員工收入是社會平均水平的2。8倍。
高管薪酬問題更為明顯。根據公司年報數據顯示，2007-2010年中石油高管人均薪酬分別是96。29萬、89。23萬、86。18萬和110。22萬，同時企業的實際營業利潤率為8。90%、7。46%、-7。38%和2。50%。鑒于公司的實際業績，高管收入與業績似無關系。根據《中國上市公司高管薪酬指數報告》（2011）研究，除顯性薪酬外，中石油的高管和普通員工還有在職消費和隱性薪酬，這些數據不會在年報中直接披露。但是，通過從年報披露的非經營活動產生的現金流大致推算出中石油的在職消費和隱性薪酬。其中，高管的隱性薪酬遠比顯示出的數據要高。
同時，由于在整個產業鏈上都存在顯著的行政性壟斷特征，企業掌握著重要資源和部分行政權力，而這些權力又最終集中在個人手中，使得石油產業成為腐敗重地。近十年來石油行業密集地發生了一系列的腐敗案。
因此，從窄口徑上，根據估算，2001-2010年石油上游行業造成的社會福利凈損失上限為13295。6億元。這部分福利既沒有被消費者得到，也沒有被生產者得到，是純粹的福利凈損失。從寬口徑上，壟斷利潤中很大部分成為非生產性耗散，從機會成本來看這部分也是福利損失，從這一意義上來說，2001-2010石油產業社會福利損失共約為29903億元。行業性行政壟斷造成了巨大的資源配置損失，生產效率的損失，同時也是造成我國目前收入分配不公的一個重要原因。
中國石油產業行政性壟斷的形成與演變
1979年之前，我國石油產業是一個完全的計劃經濟生產體系，國家計委和國家經委制定投資計劃和任務目標，財政部負責撥款，地質部負責勘探，石油部負責具體生產經營。所有的企業都是石油部下屬的單位，投資計劃、產品銷售、人員安排、成本核算、工資等級、任務指標等都是相關部門確定。全部石油及產品納入國家綜合平衡計劃，實行統一分配，分級管理，在國內形成統一的石油購銷渠道，企業只需按照指標來完成任務。
1978年之后，我國石油產業效率低下的狀況顯現出來，石油產量不斷下降、企業虧損嚴重，為此國家對石油產業進行了幾次改革。1979年國務院批準原石油部實行產量包干政策，規定石油超產和節約部分，可以按當時國際價格出售，其差額用于石油勘探和開發。1984年后實行了“放調結合，以放為主”的方針，開始逐漸放開價格。并且在1990年代初，中國石油化工總公司和中國石油總公司獲得了成品油9%，原油5%的自銷權，從此石油流通體制出現了計劃與市場雙軌并存的局面。
為了與國外合作開發海上石油，1982年3月我國成立了中國海洋石油總公司，負責對外合作開發海上石油；1983年國家整合各部門的石油煉化企業組建了中國石油化工總公司；1988年9月，國家撤銷石油工業部，將其整體改制為中國石油天然氣總公司，管理陸上石油公司。至此我國石油產業形成了中國石油壟斷石油勘探開采、中國石化壟斷石油煉化、中海油壟斷海洋石油勘探開采的三家壟斷格局。
1997年國家又成立了新星石油公司，公司有權進行整個石油產業業務。1998年中國石油產業進行了重組，將全國的石油業務按照南方、北方、海上三方地域劃分為中國石油化工集團公司（2000年新星石油公司整體并入中石化集團）、中國石油天然氣集團公司、中國海洋石油公司三家集團公司，三家公司均為縱向一體化的全業務公司。
石油產業主管部門也歷經多次變化。
1980-1982年，成立國家能源委員會，負責石油、煤炭、電力三個部。這個階段能源委對石油產業實施的是綜合管理。
1982-1988年，撤銷國家能源委，恢復1980年前的管理方式，由石油部對石油產業全權管理。
1988-1993年石油部被撤銷，國家成立能源部。能源部對石油、煤炭、電力等行業實施統一管理。中石油、中石化雖然是企業，但承擔著一定的行政職能，如對石油產業的管理等。
1993-2001年能源部被撤銷，政府組建石油化學工業局，隸屬國家經貿委，但中石油、中石化仍執行部分行業管理職能，政府對石油產業管理力度減輕，管理方式是指導性的。
2001-2003年國家石油化學工業局被撤銷，宏觀管理機構一度缺失。此時石油產業無主管部門。
2003-2005年國家成立能源局，能源局對石油產業的管理屬于綜合管理。
2005年至今，國務院成立了能源工作領導小組，對石油產業進行統籌規劃。政府對石油產業的管理職能分散在不同的專門管理部門。主要包括發改委、建設部、國家安全生產監督管理局、商務部、國家環保總局、國家稅務總局。
1988年，石油工業部撤消后，中石油、中石化和中海油三大企業實際上獲得了各自領域的部分行業管理權。1998年3月，九屆人大一次會議審議批準的《國務院機構改革方案》
決定對石油石化工業實施戰略性改組，分別組建中國石油和中國石化兩個特大型企業集團公司。1994年國務院批轉國家計委、國家經貿委《關于改革原油、成品油流通體制的意見》，加強對原油、成品油生產、流通的宏觀管理，至此，石油流通再次回到計劃軌道。
1999年5月，國務院辦公廳發布了《關于清理整頓小煉油廠和規范原油成品油流通秩序的意見》（國辦發〔1999〕38號）。該文件規定，國內各煉油廠生產的成品油要全部交由中石油、中石化的批發企業經營，其他企業不得批發經營，各煉油廠一律不得自銷。確定了中石油、中石化在成品油批發市場的行政性壟斷地位。
一旦兩集團不向民營加油站供油，民營加油站無油可供，只能倒閉或被兩巨頭收購。兩大石油巨頭可以借此來打壓民營企業。民營企業加油站不斷被蠶食，成品油市場將會更加處于不利于消費者的局面。來自中國商業聯合會石油流通委員會的消息，在2006年底，中國民營石油批發企業663家，民營加油站45064座，但到2008年，中國民營石油批發企業關門、倒閉了2/3，加油站關門、倒閉1/3。而今，存活的民營石油企業屈指可數。
誰壟斷了中國油氣資源？
——專訪天則所項目研究員錢璞
在中國，根據法律只有獲得中央政府頒發特許勘探許可證或開采許可證的企業，才能成為專營石油天然氣的勘探開采商。目前，只有中石化集團、中石油集團、中海油等少數國有公司享有這種開采特權。根據國家統計年鑒，2010年石油和天然氣開采行業國有資產比重高達96。61%，工業產值比重94。70%。只是在煉油和成品油銷售環節存在一定數量的民營企業。
行政性壁壘使石油市場形成寡頭壟斷成為必然，其壟斷地位是石油企業憑借行政部門賦予的特殊權力獲得的。三大國有石油公司“劃地域而治”的做法以及對外合作專營的做法使得其他資本很難進入。即使是其他一些大型中央企業，例如想進入石油領域的中化集團，也沒有通過進入采油環節的相關審批，高壁壘導致石油開采領域非常高的市場集中度。
研究中國的行政性壟斷問題，石油行業是非常典型的案例之一。為此，本刊特別專訪了天則所項目研究員錢璞，就中國石油行業行政性壟斷的現狀、成因和未來的改革路徑進行了深入透徹的分析和探討。
記者：天則所7月2日發布的《中國行政性壟斷的原因、行為與破除》報告中稱，國內石油產業的行政壟斷特性非常強，是行政部門通過相關政策賦予了三家寡頭壟斷公司——中石油、中海油和中石化以絕對的壟斷地位。是怎樣得出這樣一個結論的？行政性壟斷的作用體現在哪里？
錢璞：石油產業的行政性壟斷主要體現在六個方面。其實早在1999年《關于清理整頓小煉油廠和規范原油成品油流通秩序的意見》（國辦發（1999）38號，以下簡稱“38號文件”）頒布后，其中對石油產業的規定，就能體現石油產業在一個完整產業鏈上的壟斷。
首先是對上游開采環節的行政性壟斷。這個環節，最明顯的一點就是通過相關政策授予三大石油公司專營權。民營企業進入石油上游產業，必須采取與中石油等合作的方式，開采被其評價為沒有價值的低產油區塊，全部投資風險由民營企業承擔。并且，必須將開采出石油的20%無償交給中石油，其余石油要按中石油定價全部賣給中石油。
在專營權之外，還有嚴格的進入審批制，在油、氣項目的開發上，對新進入者實行嚴格的核準審批機制的同時，給予在位企業明顯的政策傾斜。同時對國有資本給予極大的支持。國資委曾明確表示，國有經濟要對關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域保持絕對控制力，包括軍工、電網電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運等七大行業。其對于軍工、石油和天然氣等重要資源開發及電網、電信等基礎設施領域的中央企業，國有資本應保持獨資或絕對控股。
其次，在中游煉化環節，“38號文件”
賦予了中石化、中石油通過“劃轉、聯營、參股、收購等方式”整合地方煉廠的權力。2005年發布的《煉油工業中長期發展專項規劃》《乙烯工業中長期發展專項規劃》兩項規劃中，提出煉油工業實行準入制度；對煉油廠的規模進行了限定，要求新建煉油廠必須大于800萬噸；對區域布局進行了限定，一般是缺油的地方建。一方面提高行業進入門檻；另一方面壓縮民營企業進入的空間。
第三，在下游成品油批發環節，“38號文件”規定“國內各煉油廠生產的成品油要全部交由石油集團、石化集團的批發企業經營，其他企業、單位不得批發經營，各煉油廠一律不得自銷。對違規銷售成品油的煉油廠，要停止其原油供應”。
這一政策遏制了民營石油企業命脈。地方政府大力進行了清理整頓，取消了中石油、中石化以外的許多企業的經營資格，其中不少被兩大集團收購、兼并或者直接劃轉。在2001年發布的《關于進一步清理整頓和規范成品油市場秩序的意見》中進一步強化了中石油和中石化的壟斷權。在進入環節“嚴格控制新建加油站，規范新建加油站審批程序。自本意見下發之日起，各地區新建的加油站，統一由石油集團、石化集團全資或控股建設”；在批發環節“成品油由石油集團、石化集團集中批發。全國成品油批發企業布局規劃由兩大集團制訂，報國家經貿委審批。自本意見下發之日起，新設成品油批發企業，一律由石油集團、石化集團報國家經貿委審批。”
第四，行政性壟斷力量也擴展到了運輸環節和其他產品領域。鐵道部2003年的《鐵運函150號令》明確規定，沒有兩大集團同意蓋章，各鐵路局不準受理成品油運輸業務。這迫使地方和民營煉油廠采用公路運輸，成本比鐵路高幾倍。國家發改委2004年出臺的230號文件《車用乙醇汽油擴大試點方案》和《車用乙醇汽油擴大試點工作實施細則》（230號文件）提出，“車用乙醇汽油只能由中石油和中石化兩大公司負責生產供應。”
第五，在進口原油環節進行行政性壟斷。雖然民營油企已獲得“原油非國營進口資質”和“非國營貿易進口配額”，但實際上中石油、中石化系統外的企業若進口原油，必須持有兩大集團出具的“排產”（安排生產）證明，海關才放行，鐵路部門才安排運輸計劃。此外，進口原油后還需要返銷給兩大集團，銷售由其統一安排。工商聯石油商會的調研發現，非國營貿易進口的配額并不是都由民營油企分享，目前擁有原油非國營貿易進口資格的22家企業中，國營背景的占半數以上。此外，非國營貿易進口原油只能用于中石油、中石化兩大集團的煉廠加工，不得供應給地方煉廠或流通。這也是非國營貿易原油進口管理的核心和關鍵。
最后一點是在儲備環節的行政性壟斷。在2003年啟動的國家戰略石油儲備基地建設中，占國內石油零售半壁江山的民營企業，因“對其監管存在很大難度”被擋在門外。
可見，在石油產業的生產、加工和銷售甚至進口等環節，雖然某些鏈條存在自然壟斷屬性，然而通過設定壟斷權排斥民營企業競爭的做法是顯而易見的行政壟斷。
記者：那么石油行業的這種無處不在的行政性壟斷是怎樣形成的？
錢璞：形成的原因有很多。首先一點就是計劃經濟的慣性，政企分離還是不夠徹底。尤其在原有部門撤消、合并以及新興部門設立的過程中，行政部門職權的重新界定，行政部門間、政企間的權限分工不清為行政權力的濫用造成了可乘之機。石油產業管理部門歷經了7次變化，2001～2003年宏觀管理機構還曾一度缺失。此外1988年9月，政府撤銷石油工業部，將其整體改制為中國石油天然氣總公司，人員和部分行業管理權限直接平移到企業，使得企業和主管機構之間存在著密切的關聯。同時在中石油成立之時，《國務院辦公廳轉發能源部關于組建中國石油天然氣總公司報告的通知》中就將原石油工業部的部分政府職能轉移給了中石油。
其次是觀念上的誤導。計劃經濟時期，石油等被認為是關系到國民經濟命脈的物資，直接由政府統一分配。改革開放后，雖然中國經濟總體繼續保持著產業放開的趨勢，但隨著國有經濟向“關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域”收縮，國有企業加強了資源性領域的控制與擴張。在“政府比市場更能保證國計民生”的觀念指導下，國計民生也就被一些人用來作為國有企業代表政府實施壟斷經營的借口。
第三是中央財政最大化需求。1978年之后，我國石油行業效率低下的狀況顯現出來，石油產量不斷下降、企業虧損嚴重，為此國家對石油行業在一定程度上放松了管制。主要體現在價格雙軌制和進入上的放松。1990年代之后，民營和私有企業相繼進入。2000年前后許多實業資本開始進入油氣領域。當時，新疆、黑龍江、吉林、陜西等地都出現過這種處于“灰色地帶”的非國有性質投資者。但是2000年以來，全球礦產資源品價格進入新的上漲周期，隨著資源租的增加，由各級政府機構介入以及礦產部門、央企、地方國企和私人投資者之間等多角色參與的博弈愈演愈烈。
上世紀80年代初，我國的原油產量首次突破了1億噸，當時這1億噸原油歸屬3個部門、20個省市自治區分頭管理，各取所需。1983年中央決定在原有撫順石化、金陵石化的基礎上進行整合，組建中國石化（600028，股吧）總公司。并將石油部、化工部和紡織部三個部門分管的39家企業統一劃給中石化總公司。其中一個重要的原因就是財政收入。按當時石油部規劃小組測算，若利用好這1億噸油，國家財政收入可增加115億元，相當于整個財政收入的1/10。
我國石油行業每年的利潤高達2000多億元，實際上在其他由政府控制石油產業的國家，一個共同的原因就是基于中央可獲得豐厚的財政收入。據統計90年代末同樣是開采1噸原油，由地方開采，地方可以收取11種稅費，總計465元，而央企開采稅費只有6種，地方收入不足百元。事實上，利益沖突中最根本的問題是地方與中央的利益矛盾，因此在石油部門強化行政性壟斷的起始階段，實際是獲得了中央政府一定的支持。
還有一點不得不說，就是國內政府官員和企業高管之間相互流動，結成利益同盟，對比于國外的“院外活動”，我們在本質上是一種“院內活動”。公司高級管理人員和商業利益集團游說者進入政府并擔任要職，在政策制訂和實施的過程中，這就可能為他們曾經代表的團體謀取特別的好處。政府官員進入私人部門的，也可以利用自己與政府的聯系來為現在所代表的團體謀取特別的利益。
記者：在石油行業中，行政部門的哪些行為可以被認定是“行政性壟斷行為”？請您給我們舉一些具體的例子來說明一下。
錢璞：作用最明顯的就是通過部門規章擴大自己的權力。根據我國立法慣例，全國人大、地方人大倚重行政主管機關起草法案，正式法律又常常需要大量行政法規加以具體化。在法律缺位的情況下，對行業的管理往往依靠部門的規章，在這過程中，一些部門用各種形式把自身利益暗含進去，借助法規、規章、政策文件等形式把自己部門的權力擴大化。石油石化行業中諸多文件，例如“38號文”、“72號文”等，都僅是部門的意見、通知等非正式法規，因為能得到行政部門的執行，所以企業可以借助這些文件在生產、流通等領域獲取壟斷權。
還有就是政府又通過財政補貼、稅收優惠、行政授權等方式進一步強化其壟斷地位。比如2007年國家發改委決定“從2007年4月1日起，中央財政對進口原油加工形成的虧損給予適當補助，補助資金按月預撥和清算。二季度安排的進口成品油實行增值稅全額先征后返政策”。但是該項規定僅適用于兩大集團，廣大地方煉油企業并沒有享受到財政補貼，瀕臨破產，不得不“轉包”兩大集團的部分加工任務，而兩大集團從中牟利。
2007～2009年中石油獲得政府補貼192。08億，稅費返還175。29億。中石化從2005-2008年共獲得政府補助高達726。53億，占集團總的凈利潤的30。45％。2009年在國內油價明顯高于世界原油價格水平時，中國石油仍然獲得了10。97億的補貼和22。12億稅費返還。補貼理由是“中國政府為保障原油、成品油市場供應而給予本集團的財政扶持補貼。”
與之相對照，十幾年來民營地方煉廠沒有享受煉油補貼，也沒有配套的下游銷售體系。金融危機爆發以后，政府的政策和資金大幅度向國有大型壟斷企業傾斜。國有壟斷巨頭油企也在這一浪潮中大獲其益，壟斷實力大大加強，而民營油企的市場地位被進一步削弱。中央政府通過龐大的財政補貼進一步強化了壟斷油企在市場中特有的地位。
記者：就像您提到的，行政部門賦予的三大國企壟斷地位的行為，對民營企業來說，是巨大的不公和擠壓。那么據天則收集的數據和分析來看，國內石油行業的民營企業現狀和未來發展如何？
錢璞：首先，國內的三大石油巨頭已經完全控制了資源的開采和進口渠道，在煉油環節也處于壟斷地位，也就是說，在成品油的上游生產環節，已經是完全的壟斷了。在零售環節，目前中石化和中石油占據了大部分市場，而民營企業由于無法取得穩定的油源，每當出現油荒的時候，就會處于極端不利的情境中。
一旦兩集團不向民營加油站供油，民營加油站無油可供，只能倒閉或被兩巨頭收購。兩大石油巨頭可以借此來打壓民營企業。民營企業加油站不斷被蠶食，成品油市場將會更加處于不利于消費者的局面。來自中國商業聯合會石油流通委員會的消息，在2006年底，中國民營石油批發企業663家，民營加油站45064座，但到2008年，中國民營石油批發企業關門、倒閉了2/3，加油站關門、倒閉1/3。
同時，煉油環節的虧損一直是石油企業向國家申請補貼的理由。但這一領域也未向其他資本完全放開，主要原因在于國有石油企業可通過這一環節的壟斷侵占民營資本利潤，擠壓民營煉油企業和民營加油站的獲利空間。
根據《證券市場周刊》數據，2011年中石油自采原油1。2億噸，它將一半自采原油對外直接銷售，銷售量為0。62億噸，內部銷售量為0。58億噸，外部采購為0。76億噸。中石油將自采原油對外高價銷售，同時高價由外部采購原油。
這樣做的結果是，對外銷售的價格比較高，給企業帶來較高的利潤；外采的原油價格也比較高，給外界造成一種煉油成本很高的表象，可以通過這樣的手法要求國家對煉油板塊進行補貼。根據1998年原國家計委《原油成品油價格改革方案》及2009年國家發改委《石油價格管理辦法（試行）》規定，兩個集團內部油田與煉廠之間購銷的原油價格由集團公司自主制定。而自其他石油集團或進口原油按照國際原油市場價格定。
中石油直接對外銷售原油，無疑會大幅增加生產與勘探板塊的利潤，而如果直接出售于內部，究竟以何定價外界很難知曉，這就為其從煉油板塊向勘探生產板塊轉移利潤創造了機會。
中石油、中石化將原油銷售給煉油企業，如果是石油石化系統內的煉油企業，一方面可通過縱向一體化的經營模式，將上下游獲得的利潤對煉油環節進行交叉補貼；另一方面又可以獲得政府的財政補貼。而民營煉油企業由于獲得原油的渠道受限，市場占有率較低，和中石油、中石化討價還價的能力很弱，因此只能被動接受原油價格，生產出成品油后要全部交由石油集團、石化集團的批發企業經營，上下游的利潤空間都受到擠壓。
第三是憑借資源優勢將壟斷勢力向下游延伸。中石油2004年以中石油管道局業務主導，組成管道燃氣投資有限公司，開始進入城市燃氣行業。2008年，中石油組建了昆侖燃氣有限公司，利用天然氣上游資源優勢，不斷加大整合規模，形成了上中下游全產業鏈的運營模式。
昆侖燃氣公司通過擴充其城市管道業務，對中石油在建和即將投產的管線，實現與管線建設同步開展規劃和開發市場，在管線通氣之時掌握若干城市的燃氣經營權。同時憑借上游資源壟斷優勢，實施“以資源換市場”戰略，通過與一些地方政府簽訂排他性的專營協議，對新興的非國有燃氣企業發展空間造成嚴重擠壓和排擠。
舉個例子，2007年西氣東輸二線工程開工時，中石油與沿線的數個省份達成戰略合作協議，其內容主要是為西氣東輸二線的資源尋找最終市場。2008年初，隨著西氣東輸二線工程全面開工，中石油開始利用其掌握的天然氣資源優勢大舉向城市燃氣市場進軍。1月，中石油下屬華油集團與石家莊市政府簽署了《合作開展城市燃氣業務框架協議》，而此前，石家莊這塊市場屬于國內最大的民營燃氣公司——新奧燃氣。隨后，中石油還和江蘇、云南、湖南、甘肅等省都簽訂了類似協議。中石油上下游一體化對下游燃氣企業形成巨大成本及氣源供應壓力，下游企業的談判地位被削弱，限制了企業的發展和生存空間。隨著中石油加緊對下游的控制，對于燃氣企業來說，考慮氣源穩定供應的需要，出路只能是繼續通過置換資源的方式讓出部分市場，或者采取與中石油合作的方式生存。這樣發展的結果是市場將形成實質上非常少數幾家控制的寡頭壟斷格局。
在這樣懸殊的力量對比之下，壟斷石油國企運用其行政能量與民資爭奪有利的加油站位置、甚至是以行政手段關停競爭對手的情況也并不罕見。
記者：除了對民營企業的巨大影響外，石油行業的這種行政性壟斷局面是否對中國經濟和社會分配等方面也有影響？
錢璞：當然，行政性壟斷對中國社會的危害性更大，主要是造成了嚴重的福利損失和分配扭曲。
根據Cowling和Mueller計算壟斷福利損失的公式DWL=π/2，以及《中國統計年鑒》中石油和天然氣開采業以及石油加工、煉焦業的利潤數據，我們得出2001-2010年石油產業壟斷造成的社會福利凈損失上限約為8776。2億元。
同時，還有被低估的成本問題。首先是地租問題，根據中國城市地價動態監測系統的工業用地價格（105個監測城市），按3%來計算中石油公司應繳納的地租，2001-2010年，中石油公司共少繳納土地租金1638。1億元。應該強調，這是一個低估的數據，因為中石油公司還有大量土地是商業性用地，其價格或租金要大大高于工業用地。
其次是資源租的缺失。我國《中外合作開采陸上石油資源繳納礦區使用費暫行規定》中，礦區使用費的比例最高是12。5%。其他國家的礦區使用費一般也都在10%以上。因此我們計算應繳納的資源租金時，石油價格在40美元以下按價格的10%計算應繳納的資源租，在價格超過40美元以上區間按我國石油特別收益金的標準計算資源租。扣除已繳納的資源租金，2001～2010年石油企業少繳納的租金約2881。3億元。
第三是福利損失，石油行政性壟斷造成的福利損失包括：壟斷凈福利損失、被低估的成本，以及壟斷利潤。被低估的成本和壟斷利潤從其支出途徑上看，其上限最終都成了非生產性耗散，從機會成本來看這部分也是福利損失。因此我們測算出2001-2010年中國石油產業社會福利損失為30848億元，占石油產業利潤的120。55%。
記者：這幾年由于貧富差距的不斷拉大，三大石油壟斷企業的高福利、高工資問題同樣也備受公眾詬病，天則所是否對此也進行了研究和測算？
錢璞：對于這點，我只需要用一系列數字就能說明問題。
據2011年7月《財富》發布的資料顯示，在全球最大500家公司排名中，中石化銷售額為2034。22億美元，員工估計已逾64萬人。皇家殼牌石油的銷售額為3781。52億美元，其全球員工僅不到10萬人。根據人均銷售額比較，埃克森美孚分別為中石化和中石油的9倍和27倍；人均利潤上，埃克森美孚分別為中石化和中石油的17倍和24倍。
在收入水平上，我國石油產業員工的收入遠高于社會平均水平。2010年中海油的人均薪酬約34萬元，是社會平均水平的10倍左右。根據埃克森美孚公司的年報，2010年公司人均成本為14。16萬美元，同年美國人均收入約為5萬美元，美孚員工收入是社會平均水平的2。8倍。
高管薪酬問題更為明顯。根據公司年報數據顯示，2007-2010年中石油高管人均薪酬分別是96。29萬、89。23萬、86。18萬和110。22萬，同時企業的實際營業利潤率為8。90%、7。46%、-7。38%和2。50%。鑒于公司的實際業績，高管收入與業績似無關系。根據《中國上市公司高管薪酬指數報告》（2011）研究，除顯性薪酬外，中石油的高管和普通員工還有在職消費和隱性薪酬，這些數據不會在年報中直接披露。但是，通過從年報披露的非經營活動產生的現金流大致推算出中石油的在職消費和隱性薪酬。其中，高管的隱性薪酬遠比顯示出的數據要高。
同時，由于在整個產業鏈上都存在顯著的行政性壟斷特征，企業掌握著重要資源和部分行政權力，而這些權力又最終集中在個人手中，使得石油產業成為腐敗重地。近十年來石油行業密集地發生了一系列的腐敗案。
因此，從窄口徑上，根據估算，2001-2010年石油上游行業造成的社會福利凈損失上限為13295。6億元。這部分福利既沒有被消費者得到，也沒有被生產者得到，是純粹的福利凈損失。從寬口徑上，壟斷利潤中很大部分成為非生產性耗散，從機會成本來看這部分也是福利損失，從這一意義上來說，2001-2010石油產業社會福利損失共約為29903億元。行業性行政壟斷造成了巨大的資源配置損失，生產效率的損失，同時也是造成我國目前收入分配不公的一個重要原因。
中國石油產業行政性壟斷的形成與演變
1979年之前，我國石油產業是一個完全的計劃經濟生產體系，國家計委和國家經委制定投資計劃和任務目標，財政部負責撥款，地質部負責勘探，石油部負責具體生產經營。所有的企業都是石油部下屬的單位，投資計劃、產品銷售、人員安排、成本核算、工資等級、任務指標等都是相關部門確定。全部石油及產品納入國家綜合平衡計劃，實行統一分配，分級管理，在國內形成統一的石油購銷渠道，企業只需按照指標來完成任務。
1978年之后，我國石油產業效率低下的狀況顯現出來，石油產量不斷下降、企業虧損嚴重，為此國家對石油產業進行了幾次改革。1979年國務院批準原石油部實行產量包干政策，規定石油超產和節約部分，可以按當時國際價格出售，其差額用于石油勘探和開發。1984年后實行了“放調結合，以放為主”的方針，開始逐漸放開價格。并且在1990年代初，中國石油化工總公司和中國石油總公司獲得了成品油9%，原油5%的自銷權，從此石油流通體制出現了計劃與市場雙軌并存的局面。
為了與國外合作開發海上石油，1982年3月我國成立了中國海洋石油總公司，負責對外合作開發海上石油；1983年國家整合各部門的石油煉化企業組建了中國石油化工總公司；1988年9月，國家撤銷石油工業部，將其整體改制為中國石油天然氣總公司，管理陸上石油公司。至此我國石油產業形成了中國石油壟斷石油勘探開采、中國石化壟斷石油煉化、中海油壟斷海洋石油勘探開采的三家壟斷格局。
1997年國家又成立了新星石油公司，公司有權進行整個石油產業業務。1998年中國石油產業進行了重組，將全國的石油業務按照南方、北方、海上三方地域劃分為中國石油化工集團公司（2000年新星石油公司整體并入中石化集團）、中國石油天然氣集團公司、中國海洋石油公司三家集團公司，三家公司均為縱向一體化的全業務公司。
石油產業主管部門也歷經多次變化。
1980-1982年，成立國家能源委員會，負責石油、煤炭、電力三個部。這個階段能源委對石油產業實施的是綜合管理。
1982-1988年，撤銷國家能源委，恢復1980年前的管理方式，由石油部對石油產業全權管理。
1988-1993年石油部被撤銷，國家成立能源部。能源部對石油、煤炭、電力等行業實施統一管理。中石油、中石化雖然是企業，但承擔著一定的行政職能，如對石油產業的管理等。
1993-2001年能源部被撤銷，政府組建石油化學工業局，隸屬國家經貿委，但中石油、中石化仍執行部分行業管理職能，政府對石油產業管理力度減輕，管理方式是指導性的。
2001-2003年國家石油化學工業局被撤銷，宏觀管理機構一度缺失。此時石油產業無主管部門。
2003-2005年國家成立能源局，能源局對石油產業的管理屬于綜合管理。
2005年至今，國務院成立了能源工作領導小組，對石油產業進行統籌規劃。政府對石油產業的管理職能分散在不同的專門管理部門。主要包括發改委、建設部、國家安全生產監督管理局、商務部、國家環保總局、國家稅務總局。
1988年，石油工業部撤消后，中石油、中石化和中海油三大企業實際上獲得了各自領域的部分行業管理權。1998年3月，九屆人大一次會議審議批準的《國務院機構改革方案》
決定對石油石化工業實施戰略性改組，分別組建中國石油和中國石化兩個特大型企業集團公司。1994年國務院批轉國家計委、國家經貿委《關于改革原油、成品油流通體制的意見》，加強對原油、成品油生產、流通的宏觀管理，至此，石油流通再次回到計劃軌道。
1999年5月，國務院辦公廳發布了《關于清理整頓小煉油廠和規范原油成品油流通秩序的意見》（國辦發〔1999〕38號）。該文件規定，國內各煉油廠生產的成品油要全部交由中石油、中石化的批發企業經營，其他企業不得批發經營，各煉油廠一律不得自銷。確定了中石油、中石化在成品油批發市場的行政性壟斷地位。
